【《档案天地》2021年第7期】
王䬅 梅亮洁 崔莎莎
（华东理工大学档案馆 200237）
随着全面依法治国方略的深入推进，全社会法治意识、法治观念、法治素养不断增强，通过法律途径解决问题的理念正深入人心。作为拥有大量毕业生，需要面对社会开展利用服务的高校档案管理部门而言，其不可避免地涉及到一系列法律问题。
在高校档案管理制度的研究方面，学界以教育部和国家档案局颁布施行《高等学校档案管理办法》（以下简称《管理办法》）为契机，进行广泛深入的探讨。马仁杰、张浩的《我国高校档案工作发展史上的重要里程碑——评新颁布的<高等学校档案管理办法>》，在对《管理办法》进行评析的基础上，认为其“有利于加快推进现代大学管理制度建设，深化高校档案工作改革，提高档案服务于高等教育与社会经济发展的能力和水平。”[1]
张晓的《对<高等学校档案管理办法>的质疑》，针对《管理办法》中“‘学生类’档案单独设类，纳入归档范围”“档案开放与档案公布”“文件材料归档范围中的依据性文件”“语言表达”四方面存在的问题提出异议，建议有关部门“出台相应的解释性文件”。[2]
在高校档案管理实务涉及的法律问题研究中，连念的《学位论文档案开发利用中若干法律问题探讨》较早地注意到学位论文档案所涉及的一些法律问题。该文就学位论文档案的所有权、著作权等诸多法律问题展开分析、探讨，提出“要完善各方面的法律法规”，来“协调社会利用、学校权益和学位论文权益保护这三方面的矛盾”，以便更好地利用学位论文档案。[3]此外，高校档案利用服务中法律问题的研究还涉及学生个人信息保护、档案利用审查制度建设等方面的内容。
这些研究或从制度规范层面，或从实践操作层面，对高校档案管理中涉及的一些法律问题进行有益的探讨。这是进一步完善、深化高校档案法律规范研究的基础。当然，目前的研究尚未把制度规范层面和实践操作层面进行有机的联系，在一定程度上还存在着彼此分离的情况。为此，本文拟从高校档案利用服务中遇到的具体问题为切入点，探析其制度层面的成因，并提出相应的解决途径，以期引起学界进一步的关注。
一、高校档案利用服务中存在的问题
（一）利用者身份不易识别
在高校档案利用服务过程中，管理者主要面对校内、外两大利用者群体。针对校内人员，管理者可以通过查验工作证或相关部门授权证明进行身份识别。这种方式不仅可操作性强，且识别准确率高。
然而，对于校外的社会群体，特别是那些与被利用信息间接相关的人员（如父母来查子女成绩、校友来查当年同学情况等），各高校管理部门在利用服务实践过程中处理方式也不尽相同。一种处理方式是仅由管理人员对利用者的身份证明（如身份证、介绍信等）进行形式审查。至于实质内容，就目前各高校档案管理部门的技术而言，一般很难做出判断。另一种处理方式则是对利用环节设定前置条件，如要求利用者由校内相应部门人员陪同或出具证明来开展利用业务。这看似避免了身份识别的难题，但究其实质，只不过是将服务中的身份识别工作转移至校内的其他部门罢了。
（二）档案利用范围不明确
利用者通过身份识别后，如何确定他们可利用档案的范围又是高校档案管理部门遇到的棘手问题。按照传统观点，高校档案管理部门的职能定位是为单位提供服务的内部档案机构，其不承担向社会开放档案的职责，故不必划定相应的利用范围。当然，随着档案类法律法规日趋完善，部分高校在管理实践中对此有所突破。
有的高校档案管理部门将馆藏档案具体划分为“开放”和“未开放”两个部分。通过身份识别的利用者可以查阅、利用“开放”的部分。“未开放”的部分则需要先区分校内外利用者，再进一步确定利用范围。然而，“开放”和“未开放”的划分，各高校的标准也不尽一致。
在实践中，面对部分利用者以教学科研或其他工作的需要为由，申请查阅、利用相关“未开放”档案（如基建图纸、摘抄人物亲属关系等）的情况，管理人员就很难兼顾利用服务与信息保护二者间的平衡。
（三）档案证明权责不一致
作为指导高校档案管理工作的部门规章——《管理办法》，在第32条明确规定“高校档案机构是学校出具档案证明的唯一机构”。由此，出具档案证明自然是高校档案机构的一大职能。各高校档案机构肩负着学籍、档案迁转、家庭关系等多种类型档案证明的出具工作。特别是随着《管理办法》宣传的深入，“出具档案证明找学校档案馆”已成为校内外档案利用者的共识。
实践中，面对部分利用者要求出具本来不存在或者形成部门尚未移交档案的相关证明，高校档案管理人员就犯了难。若要拒绝，则会引起利用者的不满；若要解释，则会让对方感到自己工作不到位。由此，档案管理部门只有履行出具证明的责任，而无与其相对应的权利保障。
二、高校档案利用服务中所涉问题的相关法律因素探析
（一）确定利用主体资格的法律规范可操作性不强
目前适用于高校档案管理部门的两部档案法律规范性文件——《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《管理办法》都对利用者的主体资格做出相应的规定。《档案法》第28条规定，“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。《管理办法》第28条规定，“凡持有合法证明的单位或者持有合法身份证明的个人，在表明利用档案的目的和范围并履行相关登记手续后，均可以利用已公布的档案”。由此，只要利用者持有合法证明，就可获得利用的主体资格。
理论上，若不考虑查阅档案范围等因素，高校档案管理部门所要面对的利用者实际上就是社会公众。按照法律法规的设定，一旦利用者拥有主体资格的权利外观（持有合法证明）即可利用一定范围内的档案。这对于那些查阅本人信息的群体，管理人员开展确认工作一般都不会成问题。然而，对于那些与被利用信息有间接关系的群体（如毕业生父母、用人单位）而言，此规定就显得较为宽泛。若高校档案管理部门仅以此为依据赋予这部分群体主体资格，其可能会面临一定的法律风险。
（二）规范定位高校档案机构有偏差
随着社会经济的不断发展，高校档案管理部门不可避免地要面对大量符合《档案法》规定获取主体资格的利用者。依据《档案法》第28条，“单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案”。其规定进入利用环节的应当是“已经开放的档案”。按照1992年国家档案局发布的《全国档案馆设置原则和布局方案》，我国档案馆主要分为综合档案馆，部门档案馆，企业、事业单位档案馆三大类。其中，高校档案管理部门归属于企业、事业单位档案馆这一类。[4]由此，高校档案管理部门的职能定位就是为单位提供服务的内部档案机构，故其馆藏档案“不属于到期应当开放档案的范围，也不承担向社会开放的职责”。[5]
若依据《管理办法》第28条，“凡持有合法证明的单位或者持有合法身份证明的个人，在表明利用档案的目的和范围并履行相关登记手续后，均可以利用已公布的档案。”由此，该条规定高校可以进入利用环节的档案则是“已公布的档案”。这与《档案法》中的规定并不一致。
理论上，开放的档案，是指可以公开和保密期满的档案，解除“封闭”，向社会开放[6]。公布的档案则是指档案的所有人或经过有人授权的非所有人，依法以一定形式将档案首次公开发布。[7]一般而言，前者的范围要大于后者。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第80条（“部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”）的规定，《管理办法》将利用范围限缩在“已公布的档案”，其已涉嫌违反《立法法》的规定。同时，高校档案管理部门面临的档案利用主要集中在学生学籍档案上，其也不便于划入公布档案的范围。
此外，《档案法》第29条又规定，以“教学科研和其他工作的需要”为由，可以“利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企事业单位和其他组织保存的档案”。实践中，高校档案管理人员经常会遇见利用者以教学科研或其他工作的需要为由，要求利用相关档案（如基建图纸、摘抄人物亲属关系等）的情形。对此，高校档案管理部门也很难做出精准地把握。
究其原因，其主要是由于高校档案馆所处的地位决定的。有学者指出“高校档案馆处于双重性质的尴尬境地”，即“介于国家公共档案馆和机关内部档案室之间的一种特殊档案机构”。[8]国家档案馆作为永久保存国家档案的基地，其开放工作是毋庸置疑的；而机关内部档案室则仅是保存国家档案的临时性机构，其最终要向国家档案馆移交档案，故不必承担开放的责任。实践中，高校档案管理部门并不是档案保管的临时性机构。因此，若不明确其定位或未进行相应的授权，高校档案机构就很难于法有据地划定相应利用范围。
（三）部分制度规范中权利义务不平衡
《管理办法》第32条确定“高校档案机构是学校出具档案证明的唯一机构”。这当然有利于规范高校档案证明的出具工作。不过，该条款其主要侧重于高校档案管理机构出具档案证明义务的呈现，对于相对应的权利（如对未归档者的处理权、赋予管理者相应的拒绝权等）没有做出明确的规范。
马克思曾对权利与义务间的辩证关系进行了高度的概括，认为“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。[9]权利与义务的平衡也是法律得以施行的重要一环。在高校档案证明出具的问题上，相应的规章仅对所负的义务做出规定，而未明确涉及相应的权利。由此，造成相关权利与义务之间的不平衡。
三、完善高校档案法律法规体系的措施
（一）建立健全高校档案查阅利用的授权制度
《档案法》第28条第3款明确规定，“利用档案涉及知识产权、个人信息的、应当遵守有关法律、行政法规的规定”。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第111条规定，“自然人的个人信息受到法律保护。任何组织或者个人要获取他人个人信息的，应当依法取得并确保信息安全。”可见，个人信息的问题已引起备受法律的关注。
承载有大量个人信息的高校档案，一旦被不当利用，其后果就不堪设想。然而，保护个人信息与利用之间的平衡，又要从档案管理人员开展身份识别开始。为此，相关主管部门应明确设置由被利用信息人授权的相应制度规范。这样一来，即便是与利用信息有间接关系的群体也能在取得合法授权的情况进行档案查阅利用。高校档案管理部门也可在一定程度上避免难以开展身份识别的窘境。
（二）精准确定高校档案管理部门的相应地位
随着档案立法理念的进步，新修订的《档案法》在第27条已新增“国家鼓励和支持其他档案馆向社会开放档案”的内容。这为综合档案馆以外的其他类型档案机构向社会开放档案提供了坚实的法律依据。
高校档案管理机构究竟是不承担社会开放职责的内部档案馆？还是要承担部分社会开放责任的档案馆？这就需要相关主管部门对其开展一定的评估，以厘清其在社会生活中确切的地位及其应当承担的社会责任。同时，希望主管部门尽快制定相应的实施细则，替代原先的分类方法，以配合适应新法的施行。
（三）完善高校档案规范中权利义务的平衡性
面对部分制度规范中权利义务平衡的情况，相关主管部门应当充分考虑实践中遇到的情况，在今后制定规范时要对出具证明类文件的范围进行明确，如增加仅能根据移交档案中记载的内容开具相应证明等条款。同时，最好加上义务性规范指引，如若馆藏档案中没有相应记录，应当告知利用者向相关部门咨询等内容。此外，主管部门在制定规范时应赋予管理者对未归档者相应的处理权，以确保权利与义务的平衡。
参考文献：
[1]马仁杰,张浩.我国高校档案工作发展史上的重要里程碑——评新颁布的《高等学校档案管理办法》[J].档案学通讯，2009(02):12-14.
[2]张晓.对《高等学校档案管理办法》的质疑[J].档案学通讯,2009(02):15-18.
[3]连念.学位论文档案开发利用中若干法律问题探讨[J].档案学研究2005(01): 19-23.
[4]国家档案局编.中华人民共和国档案法规汇编（1949年10月—1992年6月）[M].北京：法律出版社，1992:116-120.
[5]刘迎红.档案法规基础教程[M].北京：知识产权出版社，2015:110.
[6]张鑫编著.现代档案管理实例分析[M].北京：科学技术文献出版社，2018:112.
[7]《档案管理实用大全》编委会编.档案管理实用大全[M].北京：同心出版社，1996:123.
[8]姚笑云,胡国平.着力于服务高校文化建设的档案资源开放、开发问题研究[C]//党跃武主编.高校档案工作科学发展探索与实践（第3辑）.成都：四川大学出版社，2014：436.
[9]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1972:137.
【基金信息】本文系中国高等教育学会档案工作分会2020年一般研究项目“高校档案管理实务中的法律问题研究”（项目编号：ZGD-YB-2020-06）成果