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试析电子政务建设中的成本与效益问题
发布人: 发布时间: 2014-12-23 作者: 访问次数: 6

 

一、电子政务成本与效益

(一)电子政务的成本

所谓成本,指主体为获得收益所付出的必要代价,而电子政务作为时下政务发展的潮流,它的成本就是在开发、使用、管理维护中投入的人、财、物。具体包括:政府内部投资费用、网络入口建立费用、管理费用和维护费用。如下图所示:

 

 

 

(二)电子政务的效益

电子政务的效益,即电子政务的产出,可从以下方面来划分:

1、经济效益与社会效益

从经济角度来看,收益大于成本是人们行为的基本出发点。然而与企业相比,政府部门启动电子政务,不是以经济利益最大化作为目标,而是以社会效益为出发点,而社会收益这一点恰恰最难用定量的形式来进行估算,因此电子政务效益研究的分歧也由此产生:电子政务的效益能否测评,是否能以研究企业的成本效益法来研究电子政务的成本效益问题,究竟是主要研究经济效益还是社会效益?

电子政务的经济和社会效益均可从以下几方面考虑:一个是建设效益,即以最小的投资实现投资效益的最大化,目前电子政务提出的“政府主导,市场运作”就是体现政府的这个愿望,通过市场运作,可以减少政府的直接投资,调动企业的积极性,发挥政府的宏观调控,可以有助于对自主知识产权和民族企业的保护;二是管理效益,在政府管理过程中不仅体现着其社会效益,如提高公众满意度等,加强对一些特殊行业的监管也能够产生巨大的经济效益,如多年来我国在海关、税务方面的税收流失相当严重,这几年通过金税金关工程的建设,对增加国家财政收入方面发挥了重要作用,并在实践中已取得了显著成效。据有关方面提供的数字,我国第一期金税工程共投入22个亿,运行第一年就收入税款达250个亿;三是服务效益,电子政务的目标就是为企业公众服务,这样不仅拉近了政府与公众企业的距离,而且政府做好企业的优质后援团,有利于提高企业在国际和国内市场上的竞争力,从而创造巨大的经济效益。由此可以看出,获得社会效益是电子政务的目标,而社会效益获得同时也可兼得经济效益,两者均需重视。

2、供给者效益、网络信息效益、需求者效益

电子政务提供服务的方式为:政府—网络—公众,政府通过网络平台为公众服务并达成互动,根据这样的平面结构,从更宽泛的角度上可以将电子政务的效益化分为三个方面:供给者效益、网络信息效益、需求者效益。

所谓供给者效益指的是政府一方所得到的效益,这是狭义上的电子政务效益;网络之所以能够收获信息效益,是因为电子政务是基于网络开展政务活动的一种方式,由于信息网络的特殊功能,可以把零散、片面、无序的大量资料、数据和消息,按照使用者的要求进行加工、处理、分析和综合,从而形成有序的高质量信息资源。另外,信息具有传递效应,正如阿罗(Kenneth JArrow)所说:“信息的使用会带来不断增加的报酬”,这就是说,在信息成本几乎没有增加的情况下,信息使用规模的不断扩大,可以带来不断增加的效益;而需求者效益指的是需求者的“信赖效益”。在传统政务中,旧的组织结构、繁琐的过程导致企业和个人在与政府交往中付出很大的代价,公众对政府的信赖度很低。而在电子政务中政府的透明度提高,公众可以通过网络直接与政府进行互动,节省了大量成本,对政府的信赖度提高,用户数量增多,促进效益的提高。

3、有形成本效益和无形成本效益

公共项目的有形成本和效益,指的是能够以市场货币价格计量的成本和收益;公共项目的无形成本和效益,指的是不能经由市场直接估价的成本和收益,由于没有市场价格做参考,这类成本效益无法以帐目的形式记录下来,因此,无形成本效益的度量往往很困难,在这样的情况下,一般采取的方法是将这些无形的成本收益转化为一些有形的能用货币计量的成本和效益,进行间接核算。

4、内部成本效益和外部成本效益

公共项目实施区域范围内所发生的成本和收益属于项目的内部成本收益,而公共项目实施区域范围以外所发生的成本和收益则属于项目的外部成本收益。出于平衡利益关系的原因,这些明显地同时具有内部和外部成本效益的公共项目往往被列为省际合作项目。

5、中间成本效益和最终成本效益

中间成本与效益,系指公共项目作为中间产品,在成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的成本与效益;最终成本与效益,则指公共项目作为最终产品所产生的成本与效益。

6、实际成本效益和名义货币成本效益

实际成本,指的是公共项目实际占用和耗费社会资源的成本,以及因此对社会、经济和人民生活造成的实际损失,是一种真实的福利损失,实际效益,是指公共项目的最终消费者获得的收益,例如社会财富增加,人民生活水平提高等;而公共项目的名义货币成本和收益,则是指受到市场上相对价格变化影响的收益和成本,价格变化使有的人收益增加而相应另一些人成本增加,这些变化是相对的,因此相互抵消,社会福利水平不变。

二、电子政务成本与效益的关系

电子政务成本控制与效益追求是相互融合在一起的,是进行成本控制研究的两个基本概念,两者是紧密相连不可分割的,合理的“开源”与“节流”双管齐下,就将为政务赢得双收。因此研究成本必须研究收益,电子政务成本与收益之间存在着密切的关系。

对电子政务成本的经济分析,将始终围绕着效益分析进行,因为节约控制成本的最终目的就是获得效益。传统官僚制的最初动因是通过建立官僚体系,克服社会公共管理中人治的缺点,以适应社会化大生产的需求,于是工业化越发展,相应的社会管理事务就越庞大,开支越高,在发展中国家这种表现就越明显。在全球普遍推进电子政务的今天,由于受到传统官僚制模式绩效取向的影响,往往出现高投入“电子”却得到低收成“政务”的现象,电子政务建设缺乏成本观念,这样的电子政务建设是没有意义的。

电子政务成本与效益关系的一个重要特点,体现在边际成本递减与边际效益递增的原理上。所谓边际成本,表示当产量增加1个单位时,总成本增加多少。一般而言,随着产量的增加,总成本递减的增加,从而边际成本下降,也就是所说的规模效应;边际效益是指增加一单位产品销售所增加的收益,即最后一单位产品售出所取得的收益,它可以是正值或负值。电子政务初始投资巨大,成本较高,但随着电子政务基础设施建成投入使用后,用户规模会逐渐增长,电子政务的服务量也逐渐增加,于是电子政务建设的巨大投资初始成本可以在更大的用户范围上均摊,这样每单位服务对应的成本趋于下降,相应每单位的成本所对应的服务量则上升。

 

 

 

 

 

 

上左图表示传统政务边际成本与政府规模的曲线,上右图表示的是电子政务边际成本与政务规模的曲线关系,下左图表示传统边际效益的变化,下右图表示的是电子政务环境下边际效益的变化情况。

值得注意的是,电子政务边际成本递减,边际效益递增不是绝对的,而是有条件的,电子政务并不必然带来边际效益递增,边际成本递减现象,边际效益递增首先要建立在电子政务“有用武之地”的基础上,电子政务投入与使用必须与实地应用环境相一致,对症下药,而非摆花架子。脱离需求,即使投入再多,也不会产生效益。这里的需求有两个方面:一是行政应用环境需求,一是公众的需求,只有两个需求均得到满足,电子政务投入才可能带来效益;此外,除了要应用,还存在一个会应用的问题,应用恰当才能带来效益,电子政务技术手段的应用,必须与政务业务紧密结合,以业务创新、管理创新乃至体制和机制的创新为条件。

二、电子政务成本与效益问题对策分析

(一)成本领先战略

成本领先战略是企业战略管理的一个重要组成部分,著名企业战略管理专家波特提出四种一般竞争战略之一的就是成本领先(cost leadership)战略。一个企业要想在竞争中获胜,必须要增加总收入和减少成本,以公式表示:SR-C,其中S表示利润,R表示总收入,C表示总成本。而成本领先战略侧重于降低成本来增加赢利,其基本逻辑如下公式:SR-CP*Q-C,其中P代表产品服务单价,Q表示数量,P(总收入)C(总成本)不断下降,而表示产品数量的Q因为总收入的恒定和P的降低而不断提高。

笔者认为,电子政务建设中采用成本领先战略完全可行,成本领先优势的实现需要恰当的组织保障,运用到电子政务建设,要从以下几个方面努力:

1、组织结构。典型成本领先企业的组织结构应该具有以下特征:很少的报告层次、简单的报告关系、少量的公司职能部门、专注于狭窄的业务职能等。组织结构主要涉及到部门的设置、职能划分等等,要实现成本领先,必须实施精兵简政,使组织结构简单精练,同时让组织从垂直型变为扁平化,这样能够减少管理层次,从而降低成本。实施成本领先管理时,要求专业化管理、集中控制和标准化管理三者齐头并进,专业化管理对项目的人才要求提供了保障,而集中控制可以提高决策的权威和实施的效率,标准化则为大规模的生产提供了支持。电子政务对传统的政府组织结构提出了挑战,传统的政府垂直领导、人员设置复杂、办事效率低,而电子政务力求在网站上为公众提供一站式服务,这样的组织结构,不仅解决了公众办事多个部门来回跑的麻烦,更精简了人员,减少了支出,从而使得成本降低。

2、管理控制体系。即在电子政务建设中采取一系列的管理、控制、协调措施。笔者认为,针对电子政务的管理控制,要从以下几个方面来进行:

1)预算方面和量化的成本目标。电子政务项目启动初,就应对其财政方面进行预算,电子政务是政府对纳税人的服务,但由于电子政务项目往往工程浩大,需要多年努力才能看出结果,这样政府很难根据全局决定电子政务的资金水平,而且对电子政务项目的成本和潜在价值的评估难度使得政府很难为这些项目寻找资金支持,且大型公共信息技术项目存在很大的风险,虽然大规模项目可以吸引财政支持,但也应该看到失败风险与工程规模往往是成比例的,大的项目往往是投入多、浩时长、繁杂,因此应当避免开发大型信息技术项目,或将惠及众人的大型项目在内部分割为几个组成部分以适应不同情况、技术和要求的变革。作为国企中佼佼者的邯郸钢铁公司在分解目标成本方面值得政界学习,邯钢根据自己的行业特点、产品性质、成本结构、组织管理结构等将总的目标成本分解为企业内部产品设计、经营管理各部门、以及分厂、车间、班组等生产经营各环节,直到每个人的具体目标成本,并落实到各部门、分厂、车间、班组和个人,层层签定承包协议,并与奖惩挂钩。

2)公私合作。电子政务公私合作指的是政府与私营合作者一起参与电子政务建设。信息化的到来使政府利用信息技术的愿望十分强烈,而很明显政府部门不擅长于技术方面的研制与开发,若将精力过度投入到这些方面,就可能会使政府不能专注于自己的核心使命—行政管理,且浪费大量财政去研制技术十分不经济,而依靠私营部门丰富的信息技术知识将有助于减少成本开支、提高政府工作效率。

(二)成本效益分析法

1、含义与意义

成本效益分析法,是经济分析方法在政府评估领域中的应用。20世纪30年代,其被用于水资源分析,二战后,这一方法得到了广泛运用。成本效益分析是计算和比较各种备选项目及其成果的全部预期收益和全部预期代价的现值并由此作出取舍决定的一种方法。众所周知,任何一个项目在施工之前必须进行可行性研究,即对项目进行深入的技术、经济分析和方案比较,确定各方案是否可行,并最终选择最佳方案,在可行性研究阶段使用成本效益分析,可以对各种不同方案的成本和效益进行估算,计算如投资回放期、净现值、效益成本比率、内部收益率等的财务指标,通过比较各方案的指标确定各项目方案的优劣态势。一般在可行性研究阶段运用成本效益分析得出的估算精度要达到投资额的10%左右。

“二战”以后,由于受凯恩斯“大政府主义”的影响,政府对社会、经济、市场的干预越来越多,许多可以通过市场调节解决的问题,政府却独自包揽下,管理过滥的结果必然是增加成本、降低效益。随着公众对公共产品和服务要求的不断提高,其对政府绩效问题也越来越关注,公众越来越倾向于将绩效作为衡量政府规制好坏的最重要标准,成本观念越来越深刻地影响到人们的思想和行为,运用成本效益分析政府行为也屡见不鲜,这有助于促使政府树立绩效意识,转变治理观念,同时由于政府机构不同于企业等机构,它是公共服务和物品的提供者,在提供服务中产生的费用、成本,归根结底是来自社会纳税人的纳税,运用成本效益理念也有助于降低公众的负担,有助于树立政府的良好形象。

2、成本效益分析的方法

成本收益分析有如下方法:

1净现值法(NPV)

现值法(Net present Value)是利用净现金效益量的总现值与净现金投资量算出净现值,然后根据净现值的大小来评价投资方案。所谓净现值就是该项目的效益现值总额减去成本现值总额后的余额,净现值为正值,投资方案是可以接受的,净现值是负值,投资方案就是不可接受的,净现值越大,投资方案越好。净现值=所有项目收入的现值—所有项目支出的现值。这里的现值PV =Fv/ (1+i)ª,其中FvFuture Value)指的是终值,i指利率即折现率,a指年数。我们知道,不同时间以单位货币表示的成本效益具有不同的价值,例如今天的10元钱,按照年利率为i来计算,一年后值10(1+i)(即本金加上利息之和),若按复利(即把上期未的本利和作为下一期的本金)两年后就值10(1+i)(1+i),依次类推,到第a年底将值10(1+i)ª,此时的终值Fv就是10(1+i)ª,而净现值PV就等于10(1+i)ª/(1+i)ª。

2现值指数法

现值指数法是通过计算比较现值指数指标判断决策方案好坏的方法。所谓现值指数是指未来收益的现值总额和初始投资现值总额之比,其实质是每一元初始投资所能获取的未来收益的现值额,比率大于1,说明获利能力及格,高于1的数额越大,说明此项投资越有利。

运用成本效益分析法,最关键的问题是要确定项目的成本和效益,这个问题对于政府部门来说更显得关键和困难,因为政府与私人部门有很大的不同,私人部门追求的是利润,一般不会选择陪钱的投资方案,而公共部门所追求的是整个社会效益的最大化,局部的牺牲是存在也是必要的,因此,私人部门只需分析发生在自身范围内直接和有形的成本和效益,而公共部门却既要分析直接和有形的成本和收益,又要分析长期、间接和无形的等等各种成本和收益,综合各种结果得出最佳方案。

 

参考文献

[1]王宁红:《电子政务成本与效益问题分析》,《经济问题》2004年第2

[2] http://zhidao.baidu.com/question/48200596.html?si=12008910

[3]汪向东、姜奇平:《电子政务行政生态学》,清华大学出版社

[4]杨诚虎:《公共政府评估:理论与方法》,中国社会科学出版社,2006

[5]卓越:《政府绩效管理概论》,清华大学出版社

[6]http://baike.baidu.com/view/177880.html?wtp=tt2008919星期五

[7]http://baike.baidu.com/view/351293.html?wtp=tt2008919日星期五

[8]刘燕、陈英武:《网络经济下电子政务成本与效益分析》,《电子政务》,2007

[9]http://baike.baidu.com/view/1030548.html?wtp=tt2008924日星期三

 

 

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