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基于PIT-EEE理论测评电子政务门户网站之探析
发布人: 发布时间: 2014-12-23 作者: 访问次数: 18

一、政府网站及其测评

在电子政务建设风起云涌的当今社会,政府网站作为电子政务的主要载体,在电子政务中处于核心地位,它将政府的信息和服务在门户网站上进行集中,形成一站式服务,是政务公开的重要平台,是政府面向公众最直接最广阔的窗口。一个政府门户网站建设运行的好坏直接关系到政府的形象,也影响着政府管理、服务的质量和水平。中国自1999年实施上网工程以来,政府网站建设就以迅猛发展之势成为电子政务建设最为突出的亮点,199812月我国CN下注册的GOV网站站点仅为928,而截止到了2006719,站点数达到25527,增长将近28,但政府网站的建立并不代表我们电子政务建设的目标就已经达到,相反我们离电子政务建设的目标-整合资源、服务公众,还有很大差距,计世资讯2006年初发表的《政府门户网站评估实践体会》中表明 “地方政府网站建设中,政务信息公开不够,信息资源整合、在线服务能力等方面明显不足,以至于本地化的服务更是缺乏”。而Capgemini咨询公司20066月发布的报告《在线公共服务:欧洲进展得怎样?》中指出:欧盟在2006年平均就能够在线处理将近50%的办事项目,且不仅仅是行政许可项目,且到2010年欧盟要求其成员国政府所有的办事项目都能够在线处理。针对我国政府网站的现状,建立政府网站的测评体系显得十分必要,因为政府门户网站的测评有以下几点作用和意义:确定网站的质量标准,有利于帮助政府树立新的、高的发展目标,不断促进政府管理变革,帮助政府合理定位电子政府的角色,使之与现实政府协调地配合工作,帮助政府提升信用,使之成为令公众满意的政府,帮助政府提高工作绩效,使之成为高效政府等等。

二、国内网站测评指标方法体系

由于对问题的侧重点不同或考虑问题的出发点不同等诸多原因,国内的网站测评没有相同的方法和体系。笔者查阅资料总结如下的几种方法,具体如下:

1、方法一:赛迪顾问指标体系。国务院信息化工作办公室委托赛迪顾问有限公司研制我国政府网站绩效评估的指标,2004年对我国多个政府网站进行测评,该体系针对网站的绩效得分将政府网站划分为五个发展层次:准备阶段、起步阶段、发展阶段、成熟阶段、领先阶段,针对绩效又制定了详细的指标体系:部委网站绩效评估体系和地方政府门户网站评估体系。

在部委网站评估体系中,列出公共服务、政务公开、客户意识、其它指标四个一级指标和下设共26个二级指标,个别的二级指标下又包含三级指标,其中公共服务权重占25%,政务公开权重占50%,客户意识权重占20%,其他指标权重占5%。“公共服务”下设信息服务和办理类服务两个二级指标;“政务公开”下设有机构设置、领导分工、人事任免、国际交流等12个二级指标;“客户意识”包含8个二级细分指标;“其他指标”则涵盖四个具体的指标。在地方政府网站评估体系中,一级指标有网上服务(权重40%)、政务公开(权重35%)、客户意识(权重20%)三个方面,其中“网上服务”拥有“面向居民服务”、“面向企业服务”、“其他群体服务”三个二级指标,并分别拥有众多的三级指标。

通过两个针对不同网站的指标体系,我们看到它们都弱化网站技术性指标,强化网站功能性指标,强调网站应用;不同的是,两者政务公开的权重比例有着很大的差别,前者占了整个权重的一半,而后者只拥有35%的比例。相比之下后者加上了“网上服务”这一指标且占有最大的权重。这样制定是部委网站和地方政府网站职能定位的差异造成的,对公众来说,打交道多的是政府网站,因此政府网站的建立应该关注对公众的网上服务,相应测评指标的制定应侧重服务方面。基于此,以下谈论的网站测评指标均针对的是地方政府网站。

2、方法二,2005年第九期《统计与决策》中有一篇文章《城市政府门户网站评估:指标体系与测评方法》,该文介绍了政府门户网站的功能,并根据政府网站的功能,依据能够对各个城市政府门户网站之间横向对比和各个时期网站建设水平纵向对比,以及要具有实践可行性、可操作性和指导性等原则,借鉴国内外对政府门户网站评估指标体系的构建方法,设计了一种测评体系。该体系分为三个一级指标:(1)信息服务能力(权重40%,这一指标考察的是网站的信息功能是否完善,是否能及时准确发布信息和收到反馈信息,其包含三个二级指标:城市信息、政务公开度、信息导航能力。根据国内外通常提供的信息内容,又下设了40余项考察指标。(2)在线服务实现度(40%),分为对个人服务,对企、事业单位服务两个方面,其中对个人服务(G-to-C)细分成十项,对企业的服务(G-to-B)也从九个方面具体考察。(3)公众参与度(20%),即公众与政府交流的程度,包含如信箱、论坛、留言板等25项指标。此外,该体系还根据关键指标定义了网站的三个成熟度级别,即信息发布级、职能实现级、顾客导向级。

3、方法三:时代财富指标体系。2002年的《中国电子政务研究报告》对中国196个政府网站进行了评估,其使用的是时代财富公司提出的包括“政府机关基本信息、政府网站信息内容和用户服务项目、网上政务的主要功能、电子政务的推广应用”四个方面的评价指标体系,这四个方面共计30项下属指标,利用该体系,《报告》对网站的内容、功能进行了详尽的分析,并将中国政府网站的问题罗列出来:“域名和网站名称不规范、联系信息不完整、网站设计不专业、信息量少、更新不及时、缺乏交互性、离用户期望水平有很大差距等,如今时隔五年,这些问题在有的政府网站仍然存在。

4、方法四:北大-计世资讯指标体系。从2003年起,北京大学网络经济研究中心、北京大学光华管理学院联合计世资讯对多家省市进行了政府网站的测评。值得一提的是,该体系有两种, 20032005年与2006年采用的不是一样的指标,原有指标体系针对的是政府网站平台搭建时期的基础工作,具体如下图:

 

  (一)PIT-EEE体系的内涵

而现有的PIT-EEE体系则是在我国电子政务转型期提出的较合理的指标,以下将详细介绍。

三、PIT-EEE体系

 

北京大学网络经济研究中心、北京大学光华管理学院与计世资讯研究和借鉴国外优秀电子政务评价体系,基于我国电子政务现实阶段的需要和特征,于2006年提出一种双维度、多层次的政府网站测评体系,简称为PIT-EEE。其中“PIT”指的是“presence”(信息公开)“interaction”(互动交流)transaction(在线办理),三个“E”分别指的是emerging(初级),enhanced(中级),expert(高级)。据此可以看出在该体系下,电子政务拥有信息公开、互动交流和在线办理三大功能以及初级、中级、高级三个发展阶段,三大功能与三个发展阶段的衔接点就是所提供电子政务典型服务的难易程度和重要程度。如下图所示:

 

 

 

 

(二)基于PIT-EEE体系的测评指标

在具体指标的制定上,该体系设置了六个大类的指标体系,并向下逐步构成纵向层次的二级细化指标,每个二级指标下设三级指标,共95个。如下图所示:

 

 

同时,按照三级指标的难度和对应的水平又分为初级、中级、高级三类指标,其中初级指标共32个,主要考察基本的信息上网情况;中级指标共36个,在信息提供基础上强调了带有服务的功能;高级指标共27个,强调了基于网络的服务功能。三级指标的权重依据级别高低确定,并保持初级、中级、高级指标整体权重的平衡,初、中、高整体的权重比为28%39%33%

“网站建设维护”这个指标从以下几个方面考察:导航搜索,考察政府门户网站的导航功能和搜索功能,这部分对于原有指标的要求更加具体严格,包括网站地图、站内搜索、站内导航等三级指标。相关链接,考察政府门户网站的相关链接功能,有与下属部门、所辖区县、上级部门、兄弟城市等网站的链接。普遍服务,考察政府门户网站是否对公众提供普遍服务,包括文字、使用帮助和服务平台拓展等的考察。及时有效,考察网站对于新闻、法规的公布是否有效。美观实用,考察网站访问页面的速度、公众的可读易读性、页面订制等功能。安全隐私,考察网站在维护公众隐私方面的功能,如是否设置安全条款、采取安全措施和隐私保护。“政务信息上网”从以下方面考察:公告公式,考察政府能否准确公布政府公告、人事任免等;政策法规,考察对国家、地方政策法规的准确发布情况;新闻信息,考察网站对新闻的发布情况和重大专题的学习情况;机构设置,考察对政府机构设置的介绍情况,包括对部门的介绍和领导的联系方式以及部门的工作动态。“公共信息服务”从以下方面考察:本地概览,考察网站对当地概览和具体统计资料的公布质量;便民服务,考察对公众生活细小方面的服务情况,从天气、就业、市政等方面进一步分析;实用服务,考察网站中电子地图、三农服务、数字城市等的服务质量;招商信息,考察网站的招商政策、投资指南、分类招商信息等功能;旅游信息,考察关于景点介绍、路线介绍和投诉反馈等功能的情况。“互动交流平台”从以下方面考察:政府信箱,考察信箱的建设质量;民主监督,考察投诉功能;交流论坛,考察官员在线论坛和公众网上论坛的建设;参政议政,考察网站公众参与的网上听政和意见征询等功能。此外,还有“网上办事”,考察的对个人和企业网上办事的指导效果。

四、PIT-EEE体系的制定依据和特点

1999年我国政府实行政府上网工程以来,政府花大力气建设政府网站,网站数量增长很快,但从2004年以来,随着中国政府体制的不断转变和改进,中国的电子政务也在经历从量变到质变的转型,表现在政府网站上,就是从单纯追求数量进入到深度功能应用期,在基本实现了“政府上网”的前提下,进入到要效益的更高阶段。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中提出:“十五期间,我国电子政务建设的主要目标是标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台发挥支持作用战略性信息数据库建设取得重大进展初步形成电子政务网络与信息安全保障体系”,而《国家电子政务总体框架(摘要)》中则提出电子政务建设的以下发展目标:“到2010年,覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成,政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道,50%以上的行政许可项目能够实现在线处理,电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高,有效降低行政成本,提高监管能力和公共服务水平”,由此可见,“十五”期间电子政务建设的重点是政府网站建设,而“十一五”期间电子政务的目标不再是单纯地追求网站的“有”和“无”,而是强调网站的信息公开和在线处理。此外20066月,国家信息化领导小组副组长曾培炎在全国电子政务工作座谈会上强调,实现电子政务建设的“十一五”目标,要从电子政务重建设轻应用向注重深化应用转变、从信息管理偏重自我服务向公共服务转变等。以上我国电子政务的现状和发展目标表明,以往测评电子政务发展水平的方法指标必须发生转变,才能真实地反映电子政务发展,作为政务网站测评的方法,要具备前瞻性、指导性的绩效指标,才能对电子政务的发展起到促进作用。

(三)PIT-EEE体系的特点

PIT-EEE体系是在2003年至2005年原有指标体系的基础上针对电子政务的发展现状而制定的,原有体系适应的是电子政务的兴起阶段,对当时水平下的网站测评是有效的,但从现在看来原有指标有很多的不足,体现在:

1、原有指标体系一级指标分类不科学。原有指标体系包括8个方面的一级指标及24个二级细化指标,笔者认为,这八个一级指标的分类是不合理的,比如,从所下属的二级指标招商信息、旅游信息可以看出“对外经济服务”这个一级指标是属于信息上网这一方面的,可它却与“信息上网”并列为一级指标;又如,原有指标中的“链接情况”属于网站建设基础建设方面,可是却与“网上办公”这种重要功能并列为一级指标。综合以上种种缺陷,我们可以看出并列指标之间缺乏严密的逻辑关系。2、原有指标体系对8个一级指标的权重采取平均分配,即每个指标都得到12.5%的比重,每个一级指标内部又是平均分配其下属二级指标的比例,这样分配没有根据指标的重要性来设置,从而导致重点不突出,网站优劣性不能很明显地体现出来。指标体系内容有轻重难易之分,应当在得分权重上有所表示,现有很多高分低能政府网站的出现均是钻了测评的漏洞,为了应急得高分,在网站的低级功能方面大摆花架子,而不真正地投入精力去建设网站的精髓部分,这与电子政务建设目的是完全不符的。3、指标数量过少。原有体系中一级指标只有8个,二级指标只有24个,这样有限的覆盖面肯定导致评测起来精确度不够,网站价值不能最大限度地发掘出来。

PIT-EEE体系的特点则是以往指标体系所欠缺的,它涵盖了原有评价体系的全部指标,并在此基础上进行了重组和创新。原有八个方面的一级指标包含在了新的六个指标里,如“信息上网”包含进了“政务信息上网”,“网上信息”指南归入“公共信息服务”,“网上办事”归入“个人网上办事”和“企业网上办事”,“对外经济服务”归入“公共信息服务”,“互动性”归入“互动交流平台”,“链接情况”、“时效性”、“国际化程度”等三项归入“网站建设质量”,并且对各项指标权重进行了调整,原有指标是平均分配权重,而新指标注重考察互动交流平台和网上办事功能,所以在这两部分有所侧重;而且,新指标将原有二级指标进一步细化成三级指标,增加了许多新的指标,覆盖面更广,减少了测评中的空白点,使得主观性指标大大减少,这样客观指标在总指标中的比重超过了90%,更加真实地反映了网站的水平;此外,新指标独创性地在按服务职能将指标分类的同时,给出了各类指标的级别,从而形成了一个多维度的指标体系,如在“企业网上办事”下的二级指标之一“申报审批”之下分为表格下载、在线申报、受理统计、在线审批、进度查询等五个方面,依据实现的难易程度将前三方面定为中级指标,后两方面定为高级指标,这样的指标更加精确地反映了网站的发展水平。

 

[参考文献]

[1]张维迎:中国电子政务研究报告[M],北京大学出版社,2007.2

[2]张向宏、张少彤、王明明:政府网站绩效评估指标体系-2006年中国政府网站绩效评估回顾专题之一,《电子政务》2007年第四期

[3]张向宏、孙国锋、张少彤、武晓鹏:2004中国政府网站绩效发展水平综述,《上海信息化》,2005年第六期

[4]张高兴、曾宇航:城市政府门户网站评估:指标体系与测评方法,《统计与决策》,2005年第9

[5]朱海燕:政府门户网站评估初探,《电子政务》,2005年第24

 

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