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试析电子政务与政府管理范式构建
发布人: 发布时间: 2014-12-23 作者: 访问次数: 18

正如电子商务的快速发展深刻地影响着全球企业的生产经营方式一样,正在蓬勃兴起的电子政务也必将对政府的工作机制、运转方式和行为模式等产生重大而深远的影响,影响着政府管理范式的构建。

一、政府管理范式的涵义

“范式”(Paradigm) 一词是由美国科学哲学家托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中首先提出的,它是库恩历史主义科学哲学的核心。库恩运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构他认为科学界是由一个流行的范式所控制的,一个范式代表科学界的世界观,它指导和决定问题、数据和理论的选择,直至另一个范式将其取代。库恩还指出:“‘范式’一词无论实际上还是逻辑上,都很接近于‘科学共同体’这个词。”①由此,库恩将“范式”一词的基本意思概括为“一个特定共同体的成员所共有的信念、价值、技术等等构成的整体”。②

自从“范式”概念被提出以后,在科学界引起了很大的反响,它被广泛的应用于各学科和各个专业领域中。同样,将“范式”理论工具应用于政府管理活动中就产生了“政府管理范式”这一概念。政府管理范式是指有关政府管理机构及其运行机制的一套假设、规定、理念、理论、价值标准和信念等组成的一个“科学共同体”。一个容易与“政府管理范式”相混淆的概念是“政府管理模式”,政府管理模式是指“由政府管理职能、政府组织结构和运行方式决定的政府管理制度和具体管理方式的总称”。③ 政府管理范式的概念比政府管理模式要更为宽泛,它更为强调理念和理论,突出管理活动中的管理主体的价值取向、管理信念以及管理机构、方法、手段的有机统一和有效运作。作为高于管理模式层面之上的政府管理范式,广泛地存在于人类社会的各项管理活动之中并在管理活动中起着一定的支配、指导地位。目前,多数学者认为政府管理范式大致可以分为三种:公共行政范式、公共管理范式、电子政府范式。它们分别代表了三种不同的理念和价值取向:官僚制理念、企业家政府理念和互动参与理念。

二、政府管理范式的历史演进

政府管理范式的历史演进大致经历了公共行政范式、公共管理范式和电子政府范式三个阶段:

(一)公共行政范式

公共行政又称政府管理或行政管理,就是指政府处理政务,也就是处理社会公共事物。自有国家形态的人类社会以来, 就有公共行政管理活动,它与人类有组织活动的历史一样漫长。在漫长的古代社会时期,朝廷虽然也设置了管理公共事务的国家组织系统并形成专门掌管国事、从事公共事务管理的国家官吏队伍,但由于当时整个社会的经济基本上是以农业为主导的自给自足的自然经济,人身依附关系构成该社会的基础,社会关系和社会结构比较简单。国家对社会的管理,主要表现为:一是集权管理;二是人治管理;三是强制管理。公共行政的真正起点是近代社会,因为作为公共行政的主要载体的近代政府是在资产阶级革命之后,资产阶级在否定封建专制的基础上,依据分权制衡原则,通过宪法程序建立起来的。1887年,美国学者伍德罗·威尔逊《行政学研究》一文的发表标志着公共行政学的产生,到了20世纪二、三十年代,公共行政学作为一门独立的学科正式形成。公共行政范式的基本特征是:政府职能以控制和管理为主、政府机构比较庞大、等级分明、政府人员和公众之间是单向控制关系。

(二)公共管理范式

公共管理”一词首次出现在20世纪30年代,它是指“以政府为核心的公共组织和其它社会组织以有效促进公共利益最大化为宗旨,综合运用政治、法律、经济和管理等多种学科的理论与方法,以民主科学的方式行使公共权力,依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。”④无疑,公共管理是在更广更深层面上对公共资源的整合和对公共事务的协调管理。公共管理范式的基本特征是:公共管理主体的广泛性,包括政府等公共部门( Public Sector) 、非盈利部门(Nonprofit Sector) 、第三部门( The Third Sector) 和权威性机构(Authoritative Institution) 等社会公共组织;在政府职能方面,管理和服务并重;在机构设置上,追求效率,引入竞争机制;在政府与公众关系上,强调互动参与,但相对有限。

(三)电子政府范式

电子政府(Electronic Government)也称虚拟政府(Virtual Government)或在线政府(Government On-line)。作为政府管理的全新范式,电子政府是一个动态的概念,它是现代社会政治民主化的崭新形式。电子政府是指“在实现政府政务电子化的基础上,并主要由于政务过程电子化、网络化影响和推动促使政府机制和体系重组而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形式实现‘政府再造’。”⑤电子政府的基本特征是:(1)组织结构扁平化,不再是传统的刚性的机械化的金字塔型科层制(官僚制)组织结构,减少了组织管理的层次;(2)信息资源共享化,强调行政系统内部、行政系统与社会各界乃至全球的信息资源共享;(3)政府业务电子化,借助于现代信息、通信、网络技术,改变了传统的政府办事方式、公务处理及事务管理,政府对相关的业务等更多的采用数字化处理、传输。

三、电子政务在推动政府管理范式演进中的作用

(一)电子政务促进政府管理职能转变

政府作为国家机关,所承担的职能可谓包罗万象,但最根本、最主要的职能是两个:一是实现政府管理,推行政令;二是提供公共服务。在我国,传统的政府管理比较偏重于第一项职能,片面强调管理和控制,而忽视了第二项职能的发挥,以至于官僚主义作风和“官本位”的思想颇为流行,这严重影响了政府在公众心中的形象,也在一定程度上影响了政令的畅通。而电子政务的推行,为政府职能的转变提供了非常有力的工具、创造了有利的环境条件,使得政府职能由偏重管制转向注重服务,也使得政府职能在中央与地方之间重新分配,扩大了地方政府的自主权,同时电子政务的推行还给政府增加了一些新的管理职能,如对国家电子信息资源的管理职能、实现信息化社会的信息公平治理职能等。

(二)电子政务促进政府行政理念的转变

电子政务是信息、通讯技术与现代政府管理理念相结合的产物,它促进了现代政府行政管理理念的转变,具体是:(1)向服务政府理念转变,建立一个以公众需求为导向的服务型政府,使得政府更为方便、快捷地向公众提供服务,也使得政府对公众意见和要求的反馈速度大大的提高;(2)向责任政府理念转变,电子政务环境下,要求政府承担更多的职能与社会责任,能够积极地对社会公民的要求做出回应,实现公众的需求和利益,政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务,做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、损害要补偿”;(3)向效能政府理念转变,电子政务环境下,借助于计算机网络可以进行跨部门或跨地区的电子交换作业、公务活动的连线办理、传输电子邮件等,使信息资源得到充分利用,避免了重复建设,节约了办公经费,降低了机构与人员的费用,使得管理服务和公务处理的成本大大降低;(4)向创新政府理念转变,电子政务的推行要求政府必须根据国际国内形势的变化,根据不同时期具体的国情,具有较强的创新精神,不断地探索政府管理体制运转的新模式与新方法,转变旧的观念,创新思维方式与工作方式。

(三)电子政务促进政府组织结构变化

传统政府组织结构是金字塔型自上而下的科层制结构,纵向分诸多层次,横向分诸多部门,每个层次是一个等级,每个职能部门是一个封闭的独立实体。进入信息社会,环境的多样化和复杂化使公众不再满足于低效率、单向控制型权利结构,尤其是电子政务的迅速发展,打破了原有政府部门之间的物理界限,在一定程度上破解了传统行政组织部门之间条块分割、等级森严的格局,使得行政组织的结构形态由高耸向扁平化、网络化转变。注重组织机构之间的横向联系和沟通,强调机构与部门之间的信息共享,重视自我管理和民主监督,减少了政府管理的层次,降低了政府管理的能耗,提升了政府的沟通效率和行政运作效率,顺应了政府管理在信息网络时代的发展要求。

四、电子政务环境下政府管理范式的构建

(一)政府管理范式的弹性化发展

弹性化政府是指“对于不断变化着的行政环境,能够机动灵活地采取各种措施并制定相应的政策,从而有效地适应各种新形势和回应各种新的挑战,使管理高效化且充满活力的政府。”⑥弹性化政府是与传统政府治理范式相比较而言的一个概念,也是现阶段人们改革传统政府治理范式的一种有效的选择方案。电子政务环境下,弹性化政府的核心思想是弹性化管理,坚持以社会为本位,在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制,采取民主的社会自治思想,即使对社会的控制和干预,也是从属于服务的目的,能够随时根据社会的要求和环境的变化而调整自我,在弹性化的应对措施中不断完善自我、发展自我。在人事管理上,主张招募大量临时工以适应政府工作的变动性并节省政府行政成本;在组织结构上,主张精简政府内部机构,建立一些临时性机构以取代永久性的传统部门和机构,使政府拥有较大的弹性,充分发挥政府人员的潜能和创造力。

(二)政府管理范式的协同化发展

网络时代的重要特征就是社会的信息化和政府的信息化,政府信息化的主要内容就是电子政务。电子政务的推行改变了政府的组织结构、管理职能及行政观念,因此改变了政府的形态,进而改变了政府的管理范式。这就要求政府必须采取协同管理的治理范式,从而改变传统政府的层级集权体制,改变金字塔型自上而下的科层制结构,解决部门林立所带来的诸多问题等。电子政务环境下政府协同管理范式的主要内容包括:一是政府内部纵向分权协同管理;二是政府各部门之间横向整合协同管理;三是政府与其他管理主体协同管理。前两个方面是政府内部的协同管理,而第三个方面是政府与外界的协同管理。这三个方面相辅相成、互为补充,内部协同管理是主体,与外界协同管理是补充,内外结合,缺一不可。这将在客观上要求政府部门强化中央与地方政府之间、地方政府上下级之间、同级政府各部门之间以及政府与其他部门之间的协同,改变原有的条块分割、相对孤立的管理体制,以处理未来政府与企业、政府与民间组织、政府与社会公民之间的关系。

(三)政府管理范式的创新化发展

“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉。” 电子政务环境下,政府管理面临更为严峻的挑战,如 “数字鸿沟”问题、“信息孤岛”问题、资源整合问题、政府管理职能、行政方式转变问题、政府管理流程再造问题等等,这就要求必须进行政府管理创新。政府管理创新是指“政府机关不断根据经济社会发展的需要以及外部环境的变化,重新整合各种资源要素,以适应、满足和引导社会发展需求,从而达到政府管理与政府服务水平的最优化。”⑦观念和理论创新是电子政务环境下政府管理创新的前提和基础;制度创新、技术创新是关键;政府业务流程创新、服务创新、工作方式创新是重要内容。通过这种创新,构建符合现代市场经济发展要求、促进社会公平、适应管理社会和公共事物需要的现代政府管理范式。

结论:目前,我国的电子政务建设还处于初步发展阶段,建设过程中还存在着诸多问题,但不容置疑,电子政务为信息网络时代的政府管理提供了较好的范式,未来政府管理也会越来越朝着弹性化、协同化、创新化方向发展,我们必须顺应并坚持政府管理范式的此种发展趋势。

注释:

[]托马斯·库恩:《必要的张力》(中译本),福建人民出版社1982年版,第291

[] 托马斯·库恩著, 金吾伦、胡和新译:《科学革命的结构》, 北京大学出版社2001年版, 157

③杜治洲,电子政务与政府管理模式的互动,中国经济出版社2006年版,第15

黄健荣:《论公共管理之本质特征、时代性及其它》,《公共管理学报》2003年第3

刘宝润:《对电子政务与电子政府概念的理解和关系比较》,《天津职业院校联合学报20067

贺翔:《弹性化政府模式对我国政府管理的启示》,《中共济南市委党校学报》2005年第3

⑦姚国章:《电子政务基础与应用》,北京大学出版社2002年版,第82

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